汉朝其实沿用的是郡县两级管理体制。至于州并不是行政单位，只不过是为了便于划分刺史职责而设置的监察范围。而九州之地之前也是一个泛称，泛指华夏民族生活的地方。所以政令一般是下到郡县两级。
由于郡县制，所以行政级别的话就是郡设太守，县设县令或者县长，之前并没有明确的州牧设置。每州有刺史，但是刺史的官位非常小，仅秩比六百石，大县的县令都秩比六百至一千石。从这点来看，就能知道刺史官位非常小了。但是刺史掌握着监察郡县诸官吏之权，所以显得地位特殊。
而刘焉所奏请的设立州牧，就直接将郡县两级改为州郡县三级。汉帝刘宏自知自己卖官鬻爵造成了混乱的局面，但是如果将这些官员都罢黜掉，那朝廷的威信就没有了。如果不罢黜，这些官员很多都不称职，若是仅依靠刺史去管理，那么又有些力不从心。加上前文提到的几个原因，又因为汉帝刘宏想省时省力的解决这个问题，所以就干脆同意了设置州这个行政级别。若有烦心事州牧为自己解决了，岂不妙哉？
至于州牧的人选，那就要仔细斟酌了。这算是真正的封疆大吏，一旦出现纰漏，那整个州就保不住了。刘焉乃真正的汉室宗亲，比刘备的血统要纯正许多，而且又曾做过宗正，在皇室中的威望很高。所以刘焉做一个州牧就显得名正言顺了。
此时天下乱象已露，有些见识的人都只想明哲保身，刘焉也想离中原远远的。这样中原发生战乱才不会波及自己，他思来想去选择了交州，也就是今天的广东、广西与越南北部、中部，此地十分符合他避祸的要求。
吴匡因为自己的子侄能跟随刘焉去避祸而洋洋得意，但是经王允这么一说不由得一愣，“益州物阜民丰，确实不错。不过听说现在汉中盗贼出没，连蜀郡都尉孙坚都于路上被刺。而且益州刺史田丰还在任……”
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王允笑呵呵地说道：“入益州又不止汉中一条路，走江陵就会安稳许多。另外，只需将田丰提拔为一郡太守，不也算是给他升官了么？”
这话听得吴匡连连点头，“王大人言之有理。如此说来，益州确实要比交州合适许多。不过太常大人认准的事情，恐怕十分难以更改啊。”八壹中文網
王允早就想好了对策，闻言假装思索了一下前言不搭后语地说道：“陛下欲巡视河间，而王芬图谋不轨，太史令见北方有赤气所以说：当有阴谋，不宜北行。故陛下果真没有去河间，因此竟然躲过一劫。”
吴匡听完果然一头雾水，试探着说道：“难道让太史令去劝说一下太常大人？”
王允心中鄙夷，但是脸上仍然笑呵呵说道：“太史令岂会亲自出面去劝说太常大人。其实我听说太史令之前劝谏陛下，也是受人指使。有些人不想让陛下看到他们在河间豪华的府邸，所以才怂恿太史令说那些话，陛下反而因此躲过了一劫……”
吴匡点点头，这些人必然是宦官了，他们在河间修建了大量豪华的宅邸，自然是怕皇帝发现。他不想在这个问题上多说，于是躬身说道：“请王大人明示！”
“这种谶纬之说，又不是只有太史令会说。听闻大将军举荐的侍中董扶就颇善此道……”王允点到即止，下面的话却不说了。
“妙，妙，这董扶乃绵竹人，我与之相善。他也数次说起想要返回蜀地，找他确实是十分妥当。就是不知这谶语内容当如何确定，太常大人才动心啊？”吴匡计划打破砂锅问到底了。
王允却不想再手把手教了，摇摇头说道：“我与太常大人相交甚浅，怎知他的喜好。此事若是问我，就是问道于盲了。”
吴匡也只好见好就收，拱拱手说道：“多谢王大人提醒。以大人之才，即使再回豫州做州牧也算是实至名归，不过听说豫州州牧人选已经选定了。”
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王允见说通了吴匡，心中得意，至于做不做州牧，他倒是不太上心，闻言就假装感兴趣的说道：“哦，是哪位？”
吴匡又巡视一下左右，贴着王允的耳朵说道：“乃是太常大人的表兄弟。”
见王允仍然一脸茫然，他又神神秘秘地说道：“太仆黄琬。”
王允恍然大悟，黄氏乃江夏名门望族，刘焉也是江夏人。大家族相互联姻已成定例，刘焉的母亲便是黄琬的亲姑母。表兄弟都出任州牧也算是十分令人羡慕的事情。
“若是如此，也是可喜可贺。”王允由衷地说道。
吴匡却仔细的观瞧王允的神色，见他果然毫无嫉妒之意，就呵呵笑道：“估计太仆大人上任前，还会到你这里讨教一二。王大人曾在豫州做刺史，对豫州的风土人情颇为了解，听说最近豫州也不是很太平，黄巾贼有死灰复燃的迹象……”
王允点点头，“若是太仆大人相召，我自然是知无不言、言无不尽。”
吴匡拱手说道：“若是如此那就真是太好了。王大人论资历威望，不输于任何一人，只是奈何阉党索购甚急。待大将军完全掌权之日，就是王大人重新出头之时啊！”
王允今日目的达到，岂会还在乎这些事情，闻言只是毫不在意的笑笑。出将入相对此时的他来说，是一件无足轻重的事情，只要自己所做的事情能够施行，那做不做官又有何妨？
……
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吴匡找到董扶，两人一拍即合。董扶仅以“益州分野有天子气”这种谶语便说服了刘焉，刘焉于是向皇帝刘宏请求改封益州。
很快诏令下达，刘焉为益州牧，田丰升任为巴郡太守。鞠义不敢自专，找人快马加鞭将诏令送到周元福手里。
“送诏令的人呢？”周元福皱眉向信使问道。
“已经被鞠将军斩杀了。”送信之人回禀道。
“嗯，十分不错。如果朝廷委派之人来上任，直接斩杀，做的干净一些。”周元福郑重吩咐道。
报信之人领命去了。
现在周元福等人算是坐在火炉之上了，若是遵从朝廷诏命，那基业肯定付诸东流了。但是若是不遵从朝廷诏令，那就只能起兵造反。但是造反现在时机恰当么？难道真的与韩遂、马腾这等反贼沆瀣一气？将胡人引入关内么？
周元福自问对自己非常了解，韩遂与马腾都是豪杰之士，最起码不是那种阴谋诡计写在脸上的坏人。若是两人倾心与自己相交，自己未必能下狠手将二人置于死地。这点其实从与董卓的交往就能得知，董卓完全不是自己想象的阴狠毒辣的样子，反而大方豪气的英雄，对自己也是呵护备至。若不是自己知道董卓历史上的恶名，几乎都要感动的投靠他了。
另外，这些胡人历尽压迫，现在入关未必会显得十分狂妄。见识到汉文明的博大后，他们十分谦恭也说不定。一个人和一个民族的野心，绝对不是一瞬间就建立或者显露出来的，就像甘定曾经吟唱过的《十不足》，人的贪念是一点点累积的，当贪念无法被满足时，就开始铤而走险了。
总不能不罪而诛，若是异族都被屠戮一空，那汉民族确实只能固步自封了。但若自己百年之后，胡人慢慢渗透，也许会有尾大不掉的一天。又是左右为难的局面，而且这个局面自己迟早要面对的。
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“周将军，现在改变主意还来得及。成公英回去后，韩遂与马腾都是几次派人来此了。如今是官逼民反，民不得不反。咱们不如与他们一样，以清君侧的名义起兵！”贾诩难掩兴奋抢先说道。
“文和所言十分妥当，此事宜急不宜缓，若是等刘焉入蜀，就万事皆休了！”阎忠也着急的说道。
田丰也皱着眉头，犹豫说道：“昔日你讲的那个僧人取经的故事，最后也是请来的番兵才平定的叛乱。你师父当时给你讲这个故事，是不是暗示你借西北番兵啊？”听他的语气，也是赞同起兵了。
崔牛皮晃着脑袋说道：“田老头，你这话就说错了。以目前的形势看，咱们才是孙悟空，如果请了西域番兵来，岂不是对我们不利？依我看，莫说刘焉进不来，即使他进来了，兵权都在咱们兄弟手里，他又能翻起什么风浪？
若是听话就留他一条性命，若是不听话，那就将其一刀两断，看看朝廷有多少官员能派来。也许不用咱们费心，到了汉中就被鞠义一刀宰了，有什么可担心的！”
其余人听了心中大定，只是几个谋士忧心忡忡，总觉得事情不能这么简单。
“这入蜀又不是只有汉中一条路，如果他从江陵进来，然后到雒县突然发布政令，我等又当如何？”贾诩忧心忡忡地说道。
“广汉郡有黄忠守着，自然也是无虞，到时候直接将其软禁起来，不让他与诸郡太守勾结就行了。”崔牛皮见招拆招，一副无所畏惧的样子。
“此事无需再议，刘焉如果不从汉中进蜀地，就只能从江陵进来，那就绕不过巴郡。传令给朴胡与杜濩让板楯蛮人假装反叛，占据永安，仔细甄别入蜀人员，一旦发现可疑人员格杀勿论！咱们益州就是这点好，两头扎好，谁都进不来！”周元福考虑好以后，一锤定音地说道。
崔牛皮赶忙去安排了。
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阎忠皱眉道：“周将军，你为何这么固执啊，到底要等到何时才起兵？难道真要等着刘宏暴毙？”说到此处，他无奈的嘿嘿了几声，“若将军无意涿鹿天下，只想偏安一隅，那我与文和就只能告辞了！”